房地产发展长效机制构想

近期有媒体报道,房地产调控的长效机制已经形成初步草案并在有关部委、协会小范围内征求意见。这种不便证实也不宜证伪的消息加重了房地产市场政策趋向的神秘色彩。确切地说,就中国当前的房地产市场状况而言,需要的不是“调控”长效机制,而应是“发展”长效机制。在某种意义上说,房地产发展的长效机制恰恰是相对于短期的行政调控措施而言的。

多年来市场发展和行政调控的事实也证明,行政调控措施是长效机制可以运用的具体手段,但不是真正的长效机制。在某种经济社会问题呈现积重难返迹象,甚而影响到整个发展全局之时,果断采取行政干预措施,不仅必要,而且能为解决问题赢得时间。不过,在施行此类应急措施的同时,必须着手探求治本之策,否则不仅会贻误战机,甚至会侵蚀应急措施的有效性。

当前,一些事关房地产长远发展的重大问题和矛盾仍然比较突出。首先,住房问题是当前中国在发展和改革中所面临的一系列深层次体制机制问题的集中反映,因而不能只局限于房地产领域去探索长效机制。其次,当前中国的住房体系在供应、需求和分配机制等方面都存有诸多问题,特别是住房资源配置机制失当问题尚未引起足够重视。再次,市场调控政策在制定和调整方面缺乏明确规则与住房市场的适应和调整相对滞后之间的矛盾,影响了长期预期管理,短期机会主义的个体心理和社会舆论加剧了住房问题的缓解。

因而,建立房地产发展的长效机制要从一些基础性和制度性的方面着手探索,在目标上不能只锚住住房交易均价的上下波动,在视野上不能局限于问题表象,在策略上不能只对各种具体调控措施进行排列组合。

作为一种符合中国国情的制度组合和政策体系,房地产发展长效机制应实现理顺关系、规范市场、监管有效等要求。首先,在房地产发展问题上,要处理好政府与市场的关系、各级政府以及政府不同部门之间的关系。由于在发展过程中,各方利益不可避免地会出现一些对立和冲突的现象,因而如何平衡、协调各方利益,使之统一到房地产长期发展的框架下,是一个最重要的问题。

其次,市场规范。虽然房地产的长期发展并不仅限于房地产市场,但市场是房地产发展的最重要载体,只有市场规范有序了,房地产的长期发展才有基础。一个规范的市场至少应包括以下几个方面:预期平稳、供需平衡、价格稳定、秩序良好。

再次,监管有效。由于房地产的发展牵涉到许多行业,产业链较长,又是各种资金较集中的领域,因而如果不能开展及时有效的监管,不仅会影响到国民经济的平稳运行,还有可能对社会稳定造成负面影响。对于房地产的长期发展,在监管上至少应做到“风险能被预警、隐患能被识别、防范措施能够落实、监管手段有针对性”。

在具体框架方面,笔者较为主张一种房地产长效发展的“制度+科技”思路。这种思路是基于对房地产相关问题的整体认识,而不是局限于住房均价的涨跌和交易量的升降。所谓“制度+科技”的房地产发展思路,是指依靠制度(机制)变革和科技创新治理房地产的深层次问题,从而真正实现国家规划提出的“逐步实现总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局,实现广大群众住有所居”。在此,“制度”具体包括土地市场、货币金融、财税体制和住房保障,“科技”是指开展住房普查和完善全国住房状况信息系统。

在土地市场方面,一是要积极探索土地年租制,二是要加快完善土地二级市场。通过将现在一次性收取50年或70年的土地出让金改为每5年(或每10年)收缴一次土地使用费,从而降低新建住房的即期土地成本,也能保证地方政府长期稳定的财政收入。通过构建统一开放有序的土地二级市场,改变土地市场高度垄断、供应紧张的局面。

货币金融体制涉及到流动性供应、投融资渠道和消费信贷等问题。首先要改变央行近年来主要依靠购买外汇、增加外汇储备的基础货币发行机制,更加依赖在二级市场购买国债,有效约束流动性过剩的局面;其次要创新房地产企业直接融资的渠道,减少融资成本;另外很重要的是拓宽居民投资渠道,增加能吸引公众参与的有效投资工具。比如,可以借鉴美国“低收入家庭住房建设税收抵免”(LITHC)模式,在居民投资与保障性住房建设融资之间建立通道,既有序引导社会投资,又能弥补住房保障的资金短缺。

财税体制既涉及到各级政府的财权与事权配置,又影响到住房建设、流通和分配等各个环节。一方面,要在各级政府之间尽量做到财权与事权相匹配,使地方政府有动力和能力去推动房地产的长效发展。另一方面,要按照“增加持有成本、减少交易成本”的总体原则,以房产税全面推行为纽带启动房地产财税体制改革,形成“高端有约束、中端有扶持、低端有补助”的格局。另外,为了改善住房资源的配置结构,要对个人名义下的空置住房和住房继承征收相关税收,使住房配置符合社会公平正义的要求。

住房保障体系应进一步完善,形成以“有效保障”为核心的建设、运营和管理体制。保障的有效性是指实事求是地制定住房保障规划,多渠道地筹集保障房源,公正公平地配给保障性住房,统筹协调地实现可持续运行。现有的住房保障体系在需求预测、规划布局、分配供应、后续管理和退出机制等方面都有许多亟须改善之处。在条件成熟的地区,也可以开展货币补贴的试点,减少保障房实物配给而额外产生的交易成本和管理成本。

作为一种科技手段,建立全国住房状况信息系统对于房地产的长效发展非常重要,可以说既是预警系统,又是政策制定的基础支撑。由于该系统尚不完善,目前对于真实的住房总量、住房配置结构、空置率以及住房困难和房屋安全状况等都缺乏相对准确的了解和掌握,因而在制定政策和调整措施时都只能依靠一些间接的数据和信息,这就势必会影响相关政策的针对性和有效性。为此,建议尽快筹划开展全国住房状况普查工作,并形成规范化的动态更新制度。

作为一种理顺房地产发展若干重大关系、解决深层次问题的基础制度建设,建设房地产发展长效机制既不能一蹴而就,也不会一劳永逸,因而不会有令人炫目的神秘色彩。

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